Правовое регулирование государственного экологического надзора

На современном развитии общества актуальность приобретают проблемы обеспечения экологической безопасности и задачи по реализации государственной политики в сфере охраны окружающей среды. Важным средством, влияющим на осуществление мероприятий по сохранению и восстановлению природной среды, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду является государственный экологический надзор. 

Согласно Основами государственной политики в области экологического развития РФ на период до 2030 г , а также указу Президента Российской Федерации «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года»  повышение эффективности государственного экологического надзора отнесено к основными механизмами реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности.

Контрольно-надзорная деятельность в сфере экологии представляет собой одну из главнейших функций экологического управления любого государства. Как известно, основным условием любого управления является его обоснованность, которая достигается на основе получения и обработки достоверной и как можно более полной (в идеале – исчерпывающей) информации об объекте управления, его состоянии и динамике, а также определяющих все вышеперечисленное факторах.

Целью исследования является анализ правовых норм, регулирующих отношения в сфере государственного экологического надзора и практики их применения.

В соответствии с выбранной целью были поставлены следующие задачи:

1) проанализировать понятие государственного экологического надзора на основе действующего законодательства;

2) исследовать правовые основы осуществления государственного экологического надзора;

3) обосновать инструменты государственного экологического надзора. 

В теории права контрольно-надзорная деятельность в сфере экологии рассматривается в двух аспектах: как функция управления; как специфическая форма деятельности. Такой подход к пониманию контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии не остается без внимания в юридической науке, в том числе в науке экологического права.

Так, Мухлынин Д.Н., Мухлынина М.М., исследуя теорию и практику правового регулирования контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии, отмечают: ««контрольнонадзорную деятельность в сфере экологии можно рассматривать на трех уровнях», как функцию, гарантию и правовую форму экологической деятельности»[6]. Такой подход к рассмотрению материально-правового аспекта контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии в своей основе является правильным. Что касается производства по выполнению контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии, то предлагаемые определения не так уж и важны для процедуры его осуществления.

Контрольно-надзорная деятельность является важным правовым средством обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. Отдельные аспекты контрольной функции проявляются при осуществлении других видов государственного управления, например, экологической экспертизы, лицензирования, нормирования и т.п., однако в этих случаях они осуществляются лишь вскользь. В отдельных кодексах в разделы, регулирующие контроль в области использования и охраны соответствующих объектов, включены статьи о мониторинге (ст. 30 Водного кодекса РФ), что является необоснованным. 

При исследовании правовой природы контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии одним из первых встает вопрос соотношения экологических прав граждан и контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии. Следует также решить вопрос об определении места контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии в системе экологического права России: в качестве одного из экологических прав граждан, субинститута или полноценного правового института. 

Формулировка концепции правового института контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии среды имеет целью, прежде всего, определение характерных черт и особенностей этого правового института с целью его усовершенствования, а также разработки и обеспечения механизма его реализации в дальнейшем.

По мнению Уметбаевой Ю.И., любой контроль играет существенную роль в получении информации о процессах, происходящих в государстве, о состоянии выполнения решений, осуществления мероприятий и тому подобное[7]. Итак, контрольно-надзорная деятельность в сфере экологии тесно связана с правом граждан на получение экологической информации и участие в принятии экологически важных решений.

Теперь рассмотрим контрольно-надзорную деятельность в сфере экологии в качестве правового института, исходя из теории права. В теории права находим следующее определение: «Институт права – это такая группировка норм права определенной отрасли или подотрасли, регулирующей конкретный вид или сторону однородных общественных отношений». Исходя из такой формулировки, считаем, что право на осуществление контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии является полноценным правовым институтом экологического права. Его формируют нормы экологического права, которыми урегулированы отношения, складывающиеся в сфере осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии[8].

Вместе с тем следует обратить внимание на особенность контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии как правового института и на ее место в области экологического права, и выделить его следующие характерные особенности:

1)      контрольно-надзорная деятельность в сфере экологии – это институт области экологического права, относится к Особенной части;

2)      право на осуществление контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии является одним из экологических прав граждан;

3)      право на осуществление контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии имеет охранно-защитную направленность;

4)      право на осуществление контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии может быть, как имущественным, так и неимущественным;

5)      право на осуществление контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии может быть реализовано единолично (общественными экологическими инспекторами) или коллективно (общественными организациями);

6)      правовая природа контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии может быть субъективной (сохранение определенного природного объекта может быть в плоскости интереса исключительно субъекту контроля) и объективной одновременно;

7)      право на осуществление контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии тесно связано с правом граждан на экологическую информацию и на участие в принятии экологически важных решений. Отличие между этими правовыми институтами заключается в том, что контрольно-надзорная деятельность в сфере экологии выступает средством обеспечения законности путем проверки соответствия действий или бездеятельности субъектов отношений нормам экологического законодательства;

8)      контрольно-надзорная деятельность в сфере экологии может быть не только правом, но и обязанностью для его субъектов.

Объектами экологического контроля являются: состояние окружающей среды и его компонентов, выполнение мероприятий по охране окружающей среды со стороны природопользователей, обеспечение мер экологической безопасности, соблюдения экологического законодательства, экологических норм, правил и нормативов[9].

В зависимости от системы органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, можно различать такие ее виды: государственная, производственная, ведомственная, общественная.

Государственную контрольно-надзорную деятельность осуществляют специально уполномоченные государственные органы; она имеет надведомственные функции; призвана контролировать деятельность субъектов всех форм хозяйствования; допускает возможность применения к нарушителям мер государственного принуждения. 

В частности, в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности осуществляются следующие функции: обследование в установленном порядке предприятий, учреждений и организаций, с целью проверки соблюдения ими требований законодательства об охране окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, экологической и в пределах своей компетенции радиационной безопасности, ограничение или приостановление в установленном порядке деятельности предприятий, учреждений и организаций и эксплуатации объектов и подача Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации предложения о прекращении деятельности этих предприятий, учреждений и организаций в случае нарушения требований законодательства об охране окружающей природной среды, экологической и в пределах своей компетенции радиационной безопасности; проверка документов на право специального использования природных ресурсов, кроме лесных (лицензии, разрешения и т.п.); составление актов проверки и протоколов об административных правонарушениях и рассмотрение дел об административных правонарушениях в пределах полномочий, определенных законом; дача обязательных к исполнению предписаний по вопросам, относящихся к полномочиям контрольно-надзорной деятельности и другие.

Методами контрольно-надзорной деятельности являются проверки, наблюдения; выдача или аннулирование разрешений, дача обязательных указаний; наложение запретов и ограничений; привлечение к юридической ответственности. Одним из методов и важных механизмов воздействия на субъектов, нарушающих экологические требования, является возможность закрытия, приостановления или прекращения работы соответствующих предприятий[10]. 

Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляет два основных вида контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии: государственная и общественная. Кроме того, выделяют еще ведомственную и производственную контрольно-надзорную деятельность в сфере экологии.

По субъектам осуществления государственную контрольно-надзорную деятельность в сфере экологии можно разделить на самоуправляемую, собственно государственную и ведомственную.

Ведомственная контрольно-надзорная деятельность реализуется в рамках соответствующих министерств и комитетов, осуществляющих управление отдельными природными объектами, и распространяется на подчиненных ей субъектов. Так, функции контроля за соблюдением экологических требований при добыче полезных ископаемых, строительстве подземных сооружений осуществляют органы Ростехнадзора России.

Производственная контрольно-надзорная деятельность имеет целью проверку соблюдения экологических требований на конкретном предприятии. Для этого в пределах предприятия создаются специальные подразделения (природоохранные отделы, лаборатории), которые осуществляют постоянное наблюдение за воздействием предприятия на окружающую среду.

Общественные инспекторы наделены рядом полномочий, которые дают возможность им проводить надзор за соблюдением природоохранных требований хозяйствующими субъектами и в определенной степени контролировать эффективность работы государственных экологических инспекторов[11]. 

Таким образом, под контрольно-надзорной деятельностью в сфере экологии следует понимать системную совокупность правовых экологических мероприятий, с помощью которых государство осуществляет правовое воздействие на экологические отношения в нужном ей (государству) и обществу направлении. Контрольно-надзорной деятельности в сфере экологии в первую очередь подлежат уже функционирующие объекты и планируемые.

Исследуя контрольно-надзорную деятельность в сфере экологии, мы установили основные признаки, по которым она делится на виды, а именно в соответствии с: 

а) объектом контроля; 

б) негативным воздействием; 

в) ресурсной направленностью 

г) уполномоченным субъектом; 

д) задачами.

В современной научной литературе контрольно-надзорная деятельности классифицирована по различным основаниям[12].       

Таблица 1 – Классификация экологической контрольно-надзорной деятельности

Как видим, набор контрольно-надзорных действий достаточно широк. Проблема заключается в правильном и рациональном использовании его на практике.

Действующим законодательством, в частности частью 2 статьи 65 Федерального закона об охране окружающей среды, закреплены следующие объекты государственного экологического надзора[13]:

1)      государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

2)      государственный земельный надзор;

3)      государственный надзор в области обращения с отходами;

4)      государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;

5)      государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;

6)      государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;

7)      государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

8)      государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

9)      государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;

10)    федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану);

11)    федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;

12)    федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;

13)    федеральный государственный охотничий надзор;

14)    государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

15)    государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.

Как было показано в таблице 1, государственную контрольно-надзорную деятельность в изучаемой области могут осуществлять как федеральные, так и региональные органы государственного управления.

Поэтому важно четко разделять их полномочия.

Федеральный государственный экологический надзор организуется и осуществляется при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и включенных в утверждаемый уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти перечень. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определяется на основании установленных Правительством Российской Федерации критериев[14].

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации (в частности Министерство природных ресурсов и экологии Свердловской области) организуют и осуществляют региональный государственный экологический надзор за осуществлением хозяйственной и  иной деятельности с использованием объектов, подлежащих государственному экологическому надзору, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, в части:

1)      государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору;

2)      государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору;

3)      регионального государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору, а также за соблюдением особых условий водопользования и использования участков береговой полосы (в том числе участков примыкания к гидроэнергетическим объектам) в границах охранных зон гидроэнергетических объектов, расположенных на водных объектах, подлежащих региональному государственному надзору за их использованием и охраной;

4)      государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий областного значения;

5)      регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков местного значения[15].

 Государственный экологический надзор осуществляется посредством организации и проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии с Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Проверка представляет собой совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным нормативно-правовыми актами.

Рассматривая формы реализации контроля, целесообразно упомянуть о специальном виде проверки под названием «проверка результатов». Данный вид проверки (контроля) может реализоваться и в форме ревизии, и в форме инспектирования, и в форме надзора, и аудита. Под проверкой, как и под инспектированием, и ревизией, и аудитом, понимается контрольное мероприятие, нередко единичное, хотя возможна и последующая проверка, направленное на выявление отклонений в деятельности подконтрольных органов, организаций, некоммерческих и коммерческих структур.

В то же время проверка также имеет различные виды или формы реализации. Наиболее часто практикуются проверки, которые получили следующие названия: комплексная, отраслевая, контрольная, превентивная, оперативная, а также проверка исполнения, проверка результатов деятельности[16].

Если сравнить проверку, инспектирование и ревизию с такой специальной формой контроля, как надзор, то можно сделать следующие выводы. Надзор в отличие от таких форм контроля, как проверка, инспектирование, ревизия, заключается в постоянном наблюдении специально уполномоченных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов, должностных лиц. Надзор направлен на строгое и точное исполнение органами власти, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами нормативных правовых актов, общеобязательных правил, имеющих важное значение для личности, общества и государства.

Проведение экологического контроля и надзора имеет огромное значение в охране окружающей среды. 

Во-первых, способствует успешной реализации государственной политики в области охраны окружающей среды. 

Во-вторых, при помощи экологического контроля как самостоятельного вида деятельности, в содержание которой входят сбор информации о подконтрольных объектах, ее обработка, оценка и передача происходит процесс принятия управленческих решений по охране окружающей среды, являющегося наиболее оптимальным и правильным в той или иной ситуации.

В-третьих, экологический контроль позволяет не допустить планирования, проектирования, строительства и ввода эксплуатацию хозяйственных объектов, не отвечающих требованиям экологических правил и норм, а, следовательно, предотвратить наступление вредных для окружающей среды последствий. Также с его помощью выявляются нарушения экологических правил эксплуатации предприятий, транспорта и других объектов, правил природопользования, определяются источники вредных воздействий на природную среду и экологический ущерб[17].

Таким образом, решать проблемы охраны окружающей природной среды невозможно без осуществления эффективного экологического контроля и государственного надзора, формы и методы которого достаточно разнообразны. 

Заключение

По итогам исследования государственного экологического надзора можно сделать следующие выводы: 

1.      Легальное государственного экологического надзора закрепленное в части 1 статьи 65 ФЗ «Об охране окружающей среды подлежит корректировке, так как оно излишне детализировано. Считаем, что определение данного понятия можно выразить следующим образом: Государственный экологический надзор – это деятельность уполномоченных государственных органов по предупреждению, выявлению, пресечению, наказанию нарушений требований законодательства в области охраны окружающей среды путем систематического наблюдения за исполнением обязательных требований субъектами права при осуществлении ими своей деятельности, а также проведения проверок.

2.      Порядок проведения данного надзора регулируется как федеральными, так и региональными нормативно-правовыми актами, но при этом не во всех субъектах РФ данный порядок принят. На практике существует проблема разграничения объектов, подлежащие федеральному государственному и региональному государственному надзору.  Необходимо принятие поправки в части объекта государственного экологического надзора, которая позволит избежать возможность дублирования надзорных функций федерального и регионального государственного экологического надзора, а именно о том, что при осуществлении деятельности с использованием объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и хотя бы один из которых подлежит федеральному государственному экологическому надзору,  в отношении всех таких объектов и такого юридического лица или индивидуального предпринимателя осуществляется только федеральный государственный экологический надзор

3.      Полномочия государственных инспекторов нуждаются в корректировке. На наш взгляд, в названии статьи 66 слово «права» заменить на слово «полномочия», а в части 1 статьи 66 вставить словосочетание «и обязаны» после словосочетания «имеют право», так как данная норма содержит не только права государственных экологических инспектор, но и их обязанности.

 Проблемы возникают при разграничении полномочий органов государственной власти, которые осуществляют государственный экологический надзор. Полномочия и функции Роспотребнадзора более чем в 30 нормативных правовых актах, а полномочия его территориальных органов межрегионального и регионального уровня по осуществлению данного надзора в положениях об указанных органах четко не выделяются и «смешиваются» с их иными контрольно-надзорными полномочиями. Важным вопросом повышения эффективности государственного экологического надзора является оптимизация полномочий органов государственной власти, его осуществляющих.